madrid. Ahora que estamos en pleno proceso de conformación del Gobierno y definición de los nuevos ministerios; ahora que se resucitan viejas reclamaciones como la de contar con un Ministerio de Logística, que supere las distracciones que conllevan para un Ministerio de Transportes como el actual ir de la mano y con carácter prioritario de la agenda urbana y las políticas de vivienda; en definitiva, ahora que toca recuperar la agenda logística y las demandas esenciales, congeladas en este interminable año electoral, resulta procedente refrescar la memoria en torno a la Estrategia Logística de España, primer documento en la historia con vocación integral de desarrollo de una planificación logística para nuestro país y del que ahora se cumplen justo diez años.
LOGÍSTICA · Se cumplen 10 años de la aprobación de un documento inédito sin continuidad en su gestión pero con hitos destacados
Qué fue de la Estrategia Logística
Representantes de todos los organismos públicos y colectivos sectoriales que integraron el Foro Logístico para el impulso de la nueva Estrategia Logística.
Rafael Catalá, secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes presentó la Estrategia Logística en la Comisión de Fomento del Congreso de los Diputados en abril de 2014. Foto M.J.
Temas
En este mes de noviembre de 2023 se van a cumplir diez años de la elaboración y presentación de lo que en su día se denominó Estrategia Logística de España, una propuesta inédita que si bien no tuvo continuidad marcó hitos destacados de cara al desarrollo del sector logístico en España.
La Estrategia languideció a gran velocidad si bien dejó importantes hitos en herencia
Génesis y enfoque
La Estrategia Logística de España vio la luz el 25 de noviembre de 2013, impulsada por la entonces ministra de Fomento, Ana Pastor. Pese a lo ambicioso de la propuesta y a que por delante hubo tiempo político para lograr una implantación equiparable, lo cierto es que la Estrategia se limitó a dejar en herencia el germen de importantes medidas, pero en su conjunto languideció a gran velocidad.
Hubo varios factores a tener en cuenta. En primer lugar, la Estrategia Logística definió más de 70 medidas de impulso estratégico del sector logístico en España, que iban desde el ámbito normativo hasta el ámbito de la inversión pasando por el ámbito de la gestión o de la prestación de servicios. Ahora bien, la Estrategia definió 18 actuaciones prioritarias de las cuales, además, una gran parte o bien ya estaban prácticamente ejecutadas o estaban en vías de ejecución, por lo que la Estrategia prácticamente nació con gran parte de sus prioridades cumplidas.
Esto hizo que de manera muy rápida la Estrategia perdiera fuelle, máxime si tenemos en cuenta la debilidad del órgano que tenía que pilotarla y ejecutarla.
Con tal fin se creó la denominada “Unidad Logística”, una estructura ministerial que jamás fue tal ni tuvo consideración de departamento, que realizó un trabajo gris a nivel interno sin apenas proyección ante la opinión pública y que tuvo cierto recorrido mientras estuvo bajo la supervisión del secretario de Estado Rafael Catalá.
A partir de su nombramiento como ministro de Justicia y su relevo por Julio Gómez-Pomar la Unidad Logística se diluyó lentamente en parte por la cantidad de departamentos del Ministerio con competencia efectivas en las cuestiones que fijaba la Estrategia y no ejerciendo labor de liderazgo la Unidad, que tampoco utilizó como referencia el Foro Logístico, ese gran ente con representación de todas las administraciones, asociaciones y colectivos implicados que sirvió de órgano consultivo para la Estrategia pero que fue convocado a título anecdótico aquellos años.
Años en los que el Gobierno del Partido Popular estaba en disposición no sólo de avanzar en las medidas prioritarias, sino de desarrollar las otras estrategias contempladas, lo cual también se diluyó en la última etapa de la gestión como ministra de Ana Pastor y luego durante el periodo vacante creado a continuación por la elección de Pastor como presidenta del Congreso y la necesidad de repetir los comicios electorales de 2015 en el año 2016, así como durante el periodo como ministro de Fomento de Íñigo de la Serna, quien teóricamente debería haber proseguido con la Estrategia Logística y, en cambio, decidió dejarla a un lado para optar por una amplia política de planificación con planes especializados orientados a la innovación, a la internacionalización, a los puertos o al transporte ferroviario de mercancías, por poner algunos ejemplos.
Ahora bien, sí que se mantuvo la potencia de las medidas estratégicas más desarrolladas y luego también impulsadas por los siguientes gobiernos socialistas, lo que refleja la potencia del planteamiento inicial, un fracaso como planificación en su conjunto, pero un acierto desde el punto de vista de muchas medidas a título individual.
Qué era la Estrategia
La Estrategia Logística de España fue un documento de planificación estratégica presentado el 25 de noviembre de 2013 por el Ministerio de Fomento bajo la gestión de la ministra Ana Pastor.
El propósito era establecer para el sector logístico un marco racional y eficiente a medio y largo plazo en coherencia con los objetivos estratégicos del denominado Plan de Infraestructuras, Transportes y Vivienda 2012-2024 (PITVI) con el fin de definir un conjunto de objetivos para el sector de la logística y el transporte de mercancías en España.
A través del consenso con las comunidades autónomas y el denominado Foro Logístico, la Estrategia Logística de España definió la apuesta por impulsar el sector logístico español como uno de los motores de nuestra economía; mejorar la eficiencia y sostenibilidad del sistema de transporte en el marco de la cooperación entre los distintos modos; desarrollar una red intermodal que permitiera realizar trayectos entre nodos y prestar servicios logísticos completos e integrados; y potenciar el papel de España como puerta de entrada, centro de tratamiento y distribución de mercancías intercontinentales para Europa.
En total se definieron 9 líneas estratégicas y un conjunto de líneas de actuación agrupadas en tres programas: programa de regulación, control y supervisión; programa de gestión y prestación de servicios; y programa de actuación inversora.
Las medidas definidas, con mayor o menor concreción, superaron las setenta.
La Ley de la Logística que nunca existió
Tal vez una de las propuestas más icónicas de la Estrategia Logística de España era la aprobación de lo que se denominó nueva “Ley de la logística”, es decir, el desarrollo de una normativa específica de la logística que ni siquiera llegó a tener un borrador.
Largamente reclamada por el sector, esta ley buscaba coordinar todas las políticas europeas e internacionales partiendo del objetivo de “definir normativamente las actividades logísticas y la figura del operador logístico, contemplando a la logística como una actividad de servicios única y no como la suma de servicios regulados de forma individual.
Se pretendía igualmente, dotar de presencia propia a la logística en el ordenamiento jurídico y buscar el consenso entre las partes implicadas para definir una normativa que favoreciera a todos los niveles institucionales el desarrollo de las actividades logísticas, “evitando la disparidad de normativas que actualmente existen”, tal y como se llegó a recoger en la propia Estrategia.
Hay que recordar que se llegó a fijar un plazo de 8 meses para el desarrollo y redacción de un anteproyecto de ley y que también existía la previsión de crear un grupo normativo integrado por la Unidad Logística, el Foro Logístico y las comunidades autónomas para ir fortaleciendo la referida ley con el paso de los años.
Por diversas razones y como ya se ha señalado anteriormente, jamás se llegó a hacer público borrador alguno. En primer lugar, jurídicamente no se encontró respaldo para unos objetivos que se consideraba que no tenían entidad propia como para sustentar la ley. En segundo lugar, la mayor parte de los ámbitos logísticos estaban ya regulados, por lo que se hacía imposible reunificarlos todos y parecía más conveniente buscar encaje a la figura del operador logístico en una ley existente y no hacer una específica. Por último, el paulatino languidecer de la Unidad Logística, encargada de impulsar el proyecto, tampoco ayudó a su impulso y ejecución. En estos diez últimos años, no ha habido intención alguna de rescatar este proyecto.
En esta parcela hay que destacar que la Estrategia sí logró alumbrar un órgano ya plenamente establecido como es el Observatorio del Transporte y Logística en España (OTLE).
De igual forma, con la Estrategia arrancó la construcción del Proyecto SIMPLE, ventanilla única logística que será una realidad totalmente en servicio a finales de este año.
La Estrategia también afrontó el debate de la reforma de la educación para dotar de formación específica al sector logístico y todas sus actividades.
Entre las prioridades de la Estrategia también estaba la elaboración de un código de buenas prácticas del sector que sigue sin ver la luz y que formó parte en 2021 de los Acuerdos de San Lázaro entre MITMA y CNTC, dada su trascendencia.
Herencia en el modo marítimo
La Estrategia Logística no sólo acuñó medidas de nueva concepción sino que, en su arranque, aprovechó la inclusíón de iniciativas que ya estaban en curso en distintos ámbitos logísticos por impulso propio de sus órganos rectores desde el arranque de aquella legislatura.
El mejor ejemplo fue el ámbito portuario, donde sus gestores desde el inicio tenían muy claro, por ejemplo, la necesidad de rebajar las cuantías básicas de las tasas portuarias. Esta fue una de las grandes medidas incluida entre las 18 prioritarias de la Estrategia Logística y uno de los grandes cumplimientos, favoreciendo todo el refuerzo posterior de las bonificaciones a las tasas subsiguientes y el paso dado en el actual Marco Estratégico 2030 para seguir perseverando en esta rebaja de tasas.
Otra de las grandes medidas de la Estrategia Logística en materia portuaria fue el impulso de la accesibilidad ferroviaria y terrestre a los puertos con la creación del Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria, que se ha demostrado en la última década como indispensable para garantizar dichos accesos con la inversión directa de los puertos, además de todo lo invertido en la propia red ferroviario, una apuesta innovadora y disruptiva con un largo recorrido a futuro.
Otra de las prioridades de la Estrategia Logística era la penetración de los puertos en el hinterland con cadenas logísticas completas, lo que impulsó los posteriores desarrollos de terminales ferroviarias interiores con participación de los puertos.
También la Estrategia perseveraba en el viejo y fracasado modelo de las autopistas del mar.
Por cierto, sobre la estiba, cuya imperiosa reforma ya se atisbaba, la Estrategia Logística apenas apostaba por el “fomento de la competitividad en la prestación de servicios de estiba”.
Herencia en el modo ferroviario
El gran eje de la Estrategia Logística de España en 2013 era el impulso del transporte ferroviario de mercancías, que no hay que olvidar que heredaba muchos de los planteamientos esbozados por los dos planes de impulso del ferrocarril elaborados por los Gobiernos socialistas precedentes.
Es en este ámbito donde la Estrategia Logística más avanzó de cara al futuro, con una serie de planteamientos reforzados por el posterior Plan de Impulso del ministro Íñigo de la Serna y evolucionados en el actual Plan Mercancías 30.
Es en la Estrategia Logística donde se recogía la definición de un gran mapa de nodos logísticos estratégicos, que ha servido a Adif para en la actualidad definir su red de nodos intermodales prioritarios y, sobre todo, para que en el Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible se contuviera el mismo objetivo.
De la Estrategia Logística también emana la apuesta por un nuevo modelo de gestión público/privada de las terminales ferroviarias de Adif, evolucionado recientemente con la vista puesta en el modelo portuario.
De la misma forma, es en la Estrategia Logística donde se plasma la actual estructura de Renfe, con la creación de la actual Renfe Mercancías, el impulso de la división de Mantenimiento, relanzada en los últimos días, y sobre todo la creación de la división de material rodante.
Igualmente en la Estrategia Logística estaba el germen del socio estratégico de Renfe Mercancías, que se quedó a las puertas del Consejo de Ministros en 2015 y que los gobiernos posteriores siguieron retomando hasta la situación actual, de nuevo a la espera del Consejo de Ministros ya con Medlog como socio designado.
También en la Estrategia Logística se hacía la primera apuesta expresa por las autopistas ferroviarias, que si todo va según lo previsto verán la luz en España once años después de aquella primera concepción.
Entre las medidas prioritarias también estaba obviamente el impulso de los corredores transeuropeos y su adaptación a las mercancías.
Herencia en el modo carretera
En materia de transporte de mercancías por carretera, la Estrategia Logística de España quedó muy lejos de la potencia transformadora de los Acuerdos de San Lázaro de 2021 y los posteriores Acuerdos del Transporte de 2022, que han venido a establecer nuevos niveles regulatorios hasta el momento desconocidos para resolver los problemas históricos del sector en materia, ante todo, de costes y su equiparación con los precios.
Entre las 18 prioridades de la Estrategia Logística solo había tres medidas relativas a la carretera y no se ejecutó ninguna. Una era el “análisis de las capacidades de carga en el transporte por carretera”, enunciada de esta forma y sin aventurar ningún compromiso aparente. Recordemos que en la actualidad, el final abrupto de la legislatura evitó la aprobación en España de las 44 t recogidas en los Acuerdos de San Lázaro.
En segundo lugar, se apostaba por la elaboración de un código de buenas prácticas, algo ya hoy reconocido normativamente si bien se sigue a la espera de la elaboración. Y en tercer lugar, había un compromiso de coordinar el eterno problema de las restricciones a la circulación por parte de las comunidades.
Entre el resto de medidas sobre carretera recogidas en el documento de la Estrategia la más interesantes era la tramitación de un Proyecto de Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, dada la apuesta por parte de diversas comunidades autónomas de fijar sus propios peajes, alterando la unidad de mercado, peajes, por cierto, que España ha vuelto a evitar in extremis en las últimas semanas cuando ya estaba todo enfilado para su implantación por influencia de la UE.
Herencia en el modo aéreo
El transporte aéreo de mercancías era sin duda el más desatendido por la Estrategia Logística, que incluía apenas cuatro medidas específicas: revisión de tasas aeroportuarias de la actividad de carga, con el objetivo de adecuar los costes logísticos de las empresas y aumentar la competitividad de los aeropuertos; fomento de la competitividad en la prestación de los servicios de handling; reducción de los costes de la cadena logística entre los operadores presentes en los Centros de Carga Aérea, mediante la mejora de las condiciones comerciales; y potenciación de los servicios de carga aérea en los principales aeropuertos y en los territorios insulares.
Ninguna de estas medidas estaba incluida entre las 18 prioritarias de la Estrategia Logística, si bien entre ellas sí que se actuó en materia de tasas, con la supresión en el año 2014 de la tasa aeroportuaria de la mercancía.
Medidas potencialmente mucho más transformadoras como la Mesa de Coordinación de la Carga Aérea o el desarrollo del CCS Vellore, desarrolladas en los dos últimos años, apenas se atisbaban en aquel momento pese a su evidente necesidad. Eso sí, muchos de los problemas detectados entonces por la propia Estrategia Logística, como la competitividad del handling, están plenamente vigentes.