Estiba portuaria: el reto de la seguridad jurídica
El sector de la estiba portuaria lleva sumido en una profunda inseguridad jurídica desde hace más de una década. Tras diversas sentencias de los tribunales de Justicia, diversas reformas legislativas y diversas negociaciones de convenios colectivos, el sector sigue sin redondear un modelo con plenas garantías que disipe de una vez las sombras de las constantes denuncias y condenas.
- 23 diciembre 2020 12:35
- Última actualización
23 diciembre 2020 11:45
Un modelo estable, con plenas garantías jurídicas, sin visos de poder ser recurrido o denunciado ante los distintos tribunales y con recorrido de futuro, más allá de que contribuya a la competitividad de la cadena logística. Esa es la aspiración del sector portuario en lo que respecta al modelo de estiba y ese es el objetivo inalcanzable pese a las distintas sentencias y reformas legislativas a las que el sector ha hecho frente en los últimos años.
La estiba suma en estos momentos ya más de 17 años de inestabilidad en el marco de un proceso de reforma que no termina de finalizar.
El punto de arranque, sin duda, hay que fijarlo en la Ley 48/2003 de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General.
Con esa Ley se afrontó en el año 2003 el primer paso hacia la liberalización del sector al crearse las denominadas Agrupaciones Portuaria de Interés Económico (APIEs), que suponían la conversión de las sociedades de estiba en entidades de cuyo capital desaparecían las autoridades portuarias para pasar las APIEs a ser 100% privadas.
No obstante, este paso desató el primer y profundo foco de inseguridad jurídica en el sector, pues el Gobierno socialista -que heredó su implementación- se negó a ejecutar la creación de dichas APIEs a la espera de una nueva ley que tardó siete años en aprobarse.
Casi un lustro estuvieron incumpliendo la ley las sociedades de estiba, sólo transformadas en APIEs bajo las amenazas de huelga de los sindicatos, y todo ello para, en 2010, ser de nuevo reconvertidas en SAGEPs (Sociedades Anónimas de Gestión de Trabajadores Portuarios), denominación definitiva recogida en la Ley 33/2010, que tuvo que ser pactada en todos su términos por el Partido Socialista y el Partido Popular para poder ver la luz.
Ahora bien, esta nueva legislación y este nuevo modelo no fueron un punto y final. Nada más lejos de la realidad.
Primer IV Acuerdo Marco
Por un lado, hay que hacer referencia al primer IV Acuerdo Marco del Sector de la Estiba Portuaria, firmado por patronal y sindicatos en 2008 y que automáticamente sumió en la inseguridad jurídica al sector por ser objeto de un expediente por parte de la entonces Comisión Nacional de la Competencia (resuelto con sanciones de más de un millón de euros para los firmantes) y de una denuncia ante la Audiencia Nacional, por parte del Ministerio de Trabajo, igualmente resuelta contra el referido convenio.
El nudo gordiano de aquellas denuncias era el considerar como ámbito del convenio las conocidas como tareas complementarias, fuera del servicio portuario de estiba y sobre las que, por tanto, ni patronal ni sindicatos tenían representatividad para decidir sobre las mismas. Fue necesario firmar un segundo IV Acuerdo Marco, más allá de que el foco en la estiba quedó fijado para siempre por parte de las autoridades de competencia.
TJUE
Por otro lado, al poco tiempo de ver la luz la Ley 33/2010, la Comisión Europea inició un proceso para determinar si el modelo de estiba español se ajustaba al derecho de la Unión, principalmente en lo que respecta a su eje esencial, es decir, las SAGEP y el sistema de puesta a disposición de las empresas de trabajadores portuarios.
Dicho proceso automáticamente sumió en la inseguridad jurídica a todo el modelo de estiba español, máxime conforme la Comisión fue cumpliendo los plazos y España fue negándose a cumplir los requerimientos europeos hasta desembocar en la denuncia contra el modelo de estiba español presentada ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
Dicho Tribunal emitió su pronunciamiento el 11 de diciembre de 2014 para condenar al Reino de España por considerar que su modelo de estiba era contrario al derecho de la Unión por conculcar el derecho al libre establecimiento empresarial en dos aspectos fundamentales: la obligatoriedad de todas las empresas de estiba que operan en un puerto de formar parte de las SAGEP y la obligatoriedad para dichas empresas de contratar trabajadores de las SAGEP.
España se vio por tanto obligada a modificar su legislación sobre estiba pero, eso sí, no fue algo inmediato, echando de nuevo más leña al fuego a la inseguridad jurídica. Casi tres años tardó el Reino de España en reformar su Ley, hasta el punto de que el Tribunal de Luxemburgo impuso una multa a España por no cumplir en plazo su sentencia.
En el recorrido hasta la aprobación de esta reforma no hay que olvidar que se cruzaron por medio sendas elecciones generales a finales de 2015 y en 2016 y que en marzo de 2017 el primer real decreto ley de reforma sufrió una derrota histórica en el Congreso, al ser la tercera vez que en democracia era rechazada la convalidación de un texto normativo de este tipo.
Finalmente, en mayo de ese mismo año, tras un sonoro conflicto laboral que llevó a la estiba a la primera plana de todos los medios de comunicación, se aprobó el Real Decreto 8/2017, todo ello en el marco de las negociaciones con patronal y sindicatos y la supervisión de la Unión Europea para lograr una solución pactada que no fue tal, pues realmente el compromiso real con los agentes sectoriales fue aplazar las cuestiones más peliagudas a reformas legislativas u a otros ámbitos para su resolución posterior.
Por tanto, el Real Decreto Ley 8/2017 resolvió el aspecto fundamental de la sentencia del TJUE, el relativo a la exclusividad de las SAGEP, si bien dejó en el aire muchísimos flecos relativos a la reconversión del sector y a como implementar de forma efectiva la nueva metodología de contratación de los estibadores en los puertos.
Es por eso que a partir del Real Decreto Ley 8/2017 surge no ya uno sino diversos focos o sendas de inseguridad jurídica de muy diverso recorrido ante los retrasos o dificultades de concreción.
Subrogación
El primero es el que tiene que ver con la subrogación, nudo gordiano a partir de este momento pues los sindicatos convierten en su estandarte la garantía en el empleo y, por tanto, en el contexto de las nuevas fórmulas de contratación y prestación de trabajadores (Centros Portuarios de Empleo, ETTs…) es necesario concretar el devenir laboral de los antiguos trabajadores de las SAGEP.
Para ello, en julio de 2017 patronal y sindicatos alcanzan un acuerdo sobre subrogación, modificando el conocido como segundo IV Acuerdo Marco. Dicho pacto sobre la subrogación es, por un lado, objeto de expediente por parte de la CNMC.
Por otro, es denunciado ante la Audiencia Nacional por la patronal de estiba Asoport.
En cuanto a la CNMC, llegó a redactar una propuesta de resolución con sanciones para los firmantes superiores a los 7 millones de euros. Al borde de hacer oficial dicha resolución, decidió elevar una cuestión prejudicial ante el TJUE para intentar respaldar jurídicamente su posición. No obstante, el TJUE consideró que la CNMC no era un órgano judicial competente para plantearle este tipo de procedimientos y se inhibió. Automáticamente, en septiembre de este 2020 la CNMC emitió su resolución sancionadora contra los firmantes y su acuerdo, si bien redujo las sanciones al mínimo al considerar la buena voluntad de las partes a la hora de plegarse a los dictados de Competencia en la negociación en curso del V Acuerdo Marco.
Por lo que se refiere a la denuncia de Asoport, el juicio ha sufrido diversas vicisitudes con ya tres aplazamientos de la fecha de celebración. Ahora mismo la fecha fijada es junio de 2021, lo que hace que este foco de inseguridad jurídica quede aún lejos de ser resuelto.
Reales decretos posteriores
En segundo lugar, en el Real Decreto Ley 8/2017 se estableció el compromiso de llevar a cabo todo un desarrollo reglamentario de la referida norma donde debían de ponerse en claro diversas cuestiones no resueltas, entre ellas las esbozadas en la propuesta de mediación resultante de la negociación entre patronal y sindicatos -incluida como Anexo en dicho real decreto si bien nunca fue aceptada como tal por los agentes sectoriales-, con aspectos concretos como el desarrollo de cuestiones como la propia subrogación, la realidad jurídica y metodología de funcionamiento de los denominados Centros Portuarios de Empleo o la articulación de las prejubilaciones.
De dicho reglamento se elaboró un primer borrador, pero se fue retrasando su aparición y multiplicándose la inseguridad, entre otros ámbitos en el de los convenios, cuyas fechas límites de adaptación a la nueva normativa tuvieron que ser reiteradamente modificadas pues los agentes sectoriales se negaban a aprobar un nuevo convenio sin haber visto la luz el referido reglamento.
Por medio se cruzó la moción de censura y el cambio de Gobierno, lo que obligó a empezar de nuevo y a un nuevo proceso negociador con los agentes sectoriales que finalmente se tradujo ya en 2019 en la aprobación del nuevo real decreto ley 9/2019, que afrontaba la incardinación jurídica de los Centros Portuarios de Empleo en la legislación sobre ETTs o la regulación de aspectos como la formación. Además, se aprobó un segundo real decreto para regular los relativo a las prejubilaciones.
La CNMC ha rechazado hasta en tres ocasiones el preacuerdo de convenio estatal alcanzado por patronal y sindicatos
V Acuerdo Marco
Desgraciadamente, con estas nuevas regulaciones tampoco se puso el punto y final a la inseguridad jurídica en la estiba. Tras su aprobación, por fin patronal y sindicatos pudieron afrontar el reto de negociar un nuevo convenio colectivo estatal. Para ello tenían de plazo finalmente hasta el 31 de diciembre de 2019.
A finales de noviembre de ese año, tras numerosas vicisitudes, entre ellas el tener que nombrar dos presidentes/mediadores para desatascar la mesa negociadora, se logró concretar la firma de un primer preacuerdo, eso sí, que antes debía recibir el visto bueno de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia.
Y fue aquí donde comenzó el enésimo vía crucis hacia la interminable inseguridad jurídica del sector, pues tras una primera carta en enero en la que cuestionaba seriamente el preacuerdo, ya en mayo la CNMC emitió finalmente un amplio informe donde llegó a plantear hasta 10 objeciones fundamentales contra la propuesta de convenio, centradas principalmente en la subrogación, la exclusividad en los Centros Portuarios de Empleo (CPE) y las competencias de control y supervisión de la Comisión Paritaria Sectorial.
Ahora bien, automáticamente patronal y sindicatos negociaron un nuevo texto de convenio, que nuevamente fue remitido a la CNMC y nuevamente, en el mes de agosto, volvió a recibir un nuevo informe de rechazo.
Por si esto fuera poco, de nuevo los agentes sectoriales buscaron adaptar el convenio a las peticiones de la Comisión. De nuevo y por tercera vez remitieron en septiembre un texto a la CNMC y, de nuevo, el pasado mes de noviembre, la Comisión rechazó el texto por razones muy similares a las anteriores.
Agotado el consenso, ante la imposibilidad de patronal y sindicatos de alcanzar acuerdos que vayan más allá y satisfagan a la CNMC, y agotada la propia vía de la Comisión, ante los reiterados rechazos a los textos propuestos, el convenio ha llegado a un callejón sin salida.
Por tanto, 17 años después de la aprobación de la salida del sector público de las sociedades de estiba, 10 años después de la creación de las SAGEP, 6 años después de la sentencia condenatoria del TJUE, más de 3 años después de la aprobación del real decreto ley de liberalización 8/2017 y, sobre todo, 1 año después de que todos los convenios de estiba en España decayeran en sus aspectos contrarios a la liberalización, el sector de la estiba sigue sin nuevo convenio de ámbito estatal. Es decir, el instrumento básico para aplicar la liberalización y traducirla al día a día portuario sigue sin poder ser aprobado porque no se logra un texto que sea respaldado por quien debe juzgar que goza de plenas garantías jurídicas, todo un símbolo de la inseguridad aún irresoluble en el sector.
Tras diversas sentencias de los tribunales de Justicia, reformas legislativas y negociaciones de convenios colectivos, el sector sigue sin redondear un modelo con plenas garantías
Salidas para el V Acuerdo MarcoTras constatar la imposibilidad de alcanzar un acuerdo en torno al V Acuerdo Marco que cumpla los requisitos mínimos de la CNMC, patronal y sindicatos de estiba han dirigido sus miradas al Ministerio de Transportes, que ha iniciado un proceso de mediación definido por el presidente de Puertos del Estado como “hoja de ruta” y sobre el que las partes guardan un profundo silencio.En cualquier caso, ahora mismo sobre la mesa sólo hay tres salidas:1)Firmar directamente el convenio de acuerdo con el último texto remitido a la CNMC. Es la postura inicialmente defendida por el sindicato Coordinadora, que considera que las apreciaciones de la Comisión no son ya tan relevantes y son soslayables, demandando el apoyo del Ministerio para convencer a la patronal.2)Plegarse a los requerimientos del CNMC en los justos términos que esta plantea, aunque para ello sea necesario ir más allá de algunas de las líneas rojas planteadas en la negociación, en este caso por parte del ámbito sindical. El objetivo aquí es lograr el apoyo del Gobierno para que todo texto que vea la luz esté plenamente alineado con la legislación y no pueda suscitar la más mínima inseguridad jurídica.3)La tercera opción es, tomando como punto de partida el último texto pactado por patronal y sindicatos, llevar a cabo un proceso de reforma legislativa que dé soporte y resuelva las dudas jurídicas en torno al convenio. Aquí el riesgo es exceder el espíritu de la reforma de 2017 y poner al sector al borde de una nueva denuncia ante los distintos tribunales.
Bilbao o el paradigma de la nueva realidadEl pasado 5 de diciembre los muelles del Puerto de Bilbao volvieron a la normalidad tras 57 días de huelga ininterrumpida de los trabajadores de estiba. La huelga ha finalizado pero no el conflicto, que sigue su curso en el marco de una mediación establecida por el Ministerio de Trabajo y que debe alumbrar un acuerdo antes del 13 de enero.La clave de lo vivido en Bilbao se encuentra en las conocidas como tareas complementarias, es decir, aquellas actividades que no forman parte del servicio de manipulación de mercancías, es decir, del servicio portuario de estiba, y que se consideran por ley servicio comercial.Estas tareas históricamente las han desarrollado los trabajadores portuarios en Bilbao y así se vino recogiendo en los antiguos convenios.En el momento en el que tras la liberalización las empresas del puerto de Bilbao decidieron realizarlas con trabajadores no estibadores surgió el conflicto, siendo el deseo de los sindicatos que la actual bolsa de eventuales del CPE pasara a integrarse en el censo del Centro Portuario y con ello realizar las complementarias.Hay que dejar claro que ya el expediente de la antigua CNC contra el primer IV Acuerdo así como las posteriores sentencias de la Audiencia Nacional resolvieron que los agentes sectoriales del sector de la estiba sólo pueden firmar acuerdos de convenio sobre el sector de la estiba. Como quiera que las actividades complementarias están fuera de ese ámbito, dichos agentes no pueden pactar nada, ya que no tienen acreditada representatividad.No obstante, más a más, el pasado 5 de noviembre la actual CNMC emitió una nota aclaratoria en la cual considera contrario a derecho cualquier pacto convenial del sector de la estiba sobre dichas actividades complementarias.Enrocados en esta cuestión, los sindicatos perseveraron en su huelga hasta que el Ministerio de Trabajo planteó a finales de noviembre la opción de la mediación, aceptada por la patronal siempre y cuando quedaran fuera de la mesa las complementarias, cuestión que finalmente ha sido aprobada.Afrontan ahora las partes una negociación centrada en cuestiones puras de convenio pero, eso sí, de momento sin el respaldo del convenio estatal, aún pendiente de ser aprobado.