Durante años, cuando se ha hablado de puertos en España, una buena parte del debate jurídico ha girado alrededor de las competencias: quién decide, qué puede decidir una autoridad portuaria y hasta dónde llega su autonomía. El Reglamento (UE) 2017/352 introduce una cuestión distinta que es igual de importante: cómo se toman esas decisiones, cómo se justifican y qué mecanismos existen para revisarlas.
Esta es una de las ideas centrales de mi investigación doctoral sobre el impacto jurídico del Reglamento en los puertos de interés general. Mi conclusión es que el Reglamento no cambia el reparto constitucional de competencias ni obliga a sustituir el modelo portuario español. La titularidad pública, el modelo landlord, las concesiones y las obligaciones de servicio público continúan teniendo encaje. Lo que cambia son las condiciones y el nivel de exigencia con los que ejercerse esas potestades.
En la tesis utilizo la expresión “transformación funcional” para explicar este fenómeno. Las competencias siguen donde estaban, pero su ejercicio queda más condicionado por criterios de objetividad, proporcionalidad, no discriminación, transparencia y control. Esto se aprecia en cuestiones muy concretas: el acceso a determinados servicios, limitaciones al número de prestadores, requisitos exigidos a los operadores, decisiones concesionales o la información económica a disposición de los interesados.
El Reglamento tampoco debe interpretarse como una liberalización sin límites. El puerto sigue siendo una infraestructura de interés general y existen razones de seguridad, capacidad, continuidad del servicio o eficiencia que pueden justificar restricciones. La cuestión es otra: cuando se limita el acceso o se imponen determinadas condiciones, la decisión debe estar suficientemente motivada y apoyada en datos. Cuanto más intensa es la restricción, más sólida debe ser su justificación.
No parece razonable buscar una única fórmula organizativa
La transparencia financiera es otro de los puntos relevantes. No se trata simplemente de publicar más documentos. La información debe servir para entender las condiciones económicas, el uso de fondos públicos y la separación entre actividades. La transparencia solo tiene verdadero valor cuando permite comprobar, comparar y, si es necesario, cuestionar una decisión. Algo parecido ocurre con las reclamaciones y la supervisión. El Reglamento no obliga necesariamente a crear un nuevo regulador portuario, pero sí exige procedimientos accesibles, imparciales y técnicamente solventes. Aquí importa menos el nombre del órgano que su independencia de criterio, la calidad de la motivación de sus resoluciones, la agilidad del procedimiento y la posibilidad de control judicial.
El análisis que se hace de Barcelona y Tarragona en la tesis muestra que dos puertos sometidos al mismo marco europeo y estatal pueden presentar realidades económicas y operativas muy diferentes. Por eso no parece razonable una única fórmula organizativa. Lo importante es que, sea cual sea el modelo, las garantías exigidas por el Derecho europeo funcionen de verdad.
La mejora de la gobernanza portuaria pasa por integrar mejor el Reglamento en la normativa y en la práctica administrativa, hacer más previsibles los criterios concesionales y de acceso, mejorar la comparabilidad de tarifas e información contable y disponer de mecanismos de reclamación rápidos y fiables. En un momento en el que los puertos deben afrontar grandes inversiones, transición energética, exigencias ambientales y una competencia logística cada vez más intensa, la calidad de la gobernanza no es una cuestión secundaria. Afecta a la seguridad jurídica y a la confianza de operadores, administraciones y usuarios. El Reglamento no ha cambiado quién gobierna nuestros puertos, pero sí ha elevado las exigencias sobre la forma en que se gobiernan.
